公共财政与社会保险¶
政府参与企业：有限责任与最后风险承担者¶
公共和私人部门之间没有绝对边界¶
接下来讨论政府参与企业部门。资本主义似乎要求政府与企业分开，政府不介入商业。人们也许会想，美国以世界上最资本主义的国家著称，政府应当完全不持有企业股份。但事实不是这样。政府首先会监管企业，其次也可能直接持股。
与中国等国家相比，美国政府确实较少持有企业股份；可即使一家企业今天完全属于私人，它也知道将来可能被国有化。只要国家在极端时刻可能接管，政府对企业就始终拥有一种隐含权益。
福岛事故以后，谁来承担 TEPCO 无法支付的损失¶
日本东海岸遭受海啸时，福岛沿岸的 Tokyo Electric Power Company（TEPCO）被巨浪淹没，放射性物质泄漏，给日本经济造成巨大损失。公司没有为这种地震和海啸风险作充分准备，尽管地震学家能够告诉它这种事件有可能发生。它事实上是在下注：认为灾难不会发生。那也许是低概率事件，可事后成本究竟由谁承担？
最终需要日本政府介入。法律可以要求 TEPCO 承担责任，但公司的赔偿能力受其资产和偿付能力限制；有限责任意味着，通常不能越过公司，要求普通股东以其出资以外的个人财产承担核事故成本。
你自己也可能间接是 TEPCO 股东而毫不知情。父母也许准备给你留下一笔遗产，其中有国际股票基金，基金又持有少量 TEPCO。你问父母“是否拥有 TEPCO 股票”，他们很可能从未听说这家公司；可通过基金，他们确实可能拥有。日本政府不可能因为他们间接持有股份，就追到海外要求他们承担核事故成本，法律也不允许这样做。
于是政府必须决定怎样处理 TEPCO。按课程课件，截至 2012 年 7 月，日本政府持有新 TEPCO 约 50.11% 股份，并持有可以转换成优先股的债务工具；若完成转换，政府权益可以达到约 88.69%。原股东的比例被大幅稀释，股票价格也在事故后暴跌。
破产法也会让政府成为隐含股东¶
政府参与企业的另一种方式是破产。公司不能偿还债务时，会在律师建议下申请破产；具体程序还要由法院批准。
Chapter 7 适用于状况严重到最好直接关闭的公司。公司停止经营，出售全部资产，先偿还债权人。通常连债务都不能全部还清，债权人只能每一美元拿回几美分，股东则被完全清零；只有清偿所有债务后仍有剩余，股东才可能获得清算分配。
Chapter 11 适用于仍有企业价值、不应直接关闭的公司。企业还在做别人需要的事，因此通过重组继续经营。旧股东可能被清零，也可能保留一小部分未来索偿权。General Motors 是课程提到的例子。
在这类过程中，政府建立法院和重组规则，也可能为处理损失、维护稳定承担一部分成本。个人破产与公司破产相似：它允许人在冒险失败后，不把所有负面后果无限延续下去。只要没有犯罪，损失最终会由债权人、制度与社会共同吸收；即便犯罪者被投入监狱，无法偿还的经济损失仍然存在。
因此，即使政府试图不做股东，也不可避免地像是所有企业的隐含股东。David Moss 的书名很好地概括了这一点：Government as Risk Manager of Last Resort，政府是最后的风险管理者。
理解补充｜“政府像股东”是一种风险类比
普通股东投入资本、享受上涨，也先承担亏损。政府不一定事先持股，却制定有限责任和破产规则，在灾难超过私人资本承受范围时维持公共服务、组织重组或承担剩余损失。它因此像一个没有完全写进公司章程的最后风险承担者，并不表示政府自动享有普通股东的全部收益。
市政金融：为什么城市应当为基础设施借钱¶
州与城市在美国法律中的地位不同¶
美国必须区分州政府和城市等地方政府。州是主权实体，有些像独立国家。美国最初也像今天的 European Union：十三个殖民地原本彼此分立，后来组成联邦，但各州在法律上仍保留独立地位。因此，联邦政府不会为州政府制定一般破产法，却会为市政府等地方自治体制定破产规则。
借钱让未来使用者分担今天的建设成本¶
城市为什么要借钱？有人会说，市政府应当征税支付一切，不应负债。可人口流入与流出给出了一个非常基本的理由。
设想一座刚建立的年轻城市，有合理理由预期以后会迅速增长。政府最好一次把道路、下水道和其他基础设施规划好：请昂贵而专业的咨询公司设计街道网格，把完整的排污系统预先铺好，而不是等居民到来以后零碎修补。一次做好更有效率。
问题是，今天居民还很少。如果完全依靠当期税收，就要向这少数人征收高得不现实的税。城市于是借钱建设，以后再向迁入并享受设施的居民征税还债。政府是在押注人口真的会来；这可能是非常合理的押注，却仍必须说服购买市政债券的投资者，相信未来税基足以支撑偿债。
学校也一样。明知人口正在流入，就应提前建出足够的教室，而不是等孩子已经到来再发现无处上课。债务使建设时间与长期受益时间匹配。
平衡预算限制的是经常账户¶
美国几乎所有州都有限制赤字支出的规则。以 Connecticut 为例，州政府在 1991 年推动征收所得税。独立派州长 Lowell Weicker 把个人声誉押在这项政策上，认为当时缺钱的 Connecticut 需要所得税，因为它比销售税更公平：收入高的人缴得更多，而销售税对每个人按同一税率征收。
这项主张很难推销，因为最有政治影响力的人往往收入也更高。Weicker 仍认为这是正确的事，并为此感到骄傲。为了让所得税得以通过，选民要求以在州宪法中加入平衡预算修正案作为交换条件；Weicker 后来没有连任。这是一个政治人物做了自认正确之事、却付出个人代价的例子。课程当时提到该州最高所得税率约为 6.7% 或 6.8%，教授也笑说自己在缴，却仍记不清那 0.1 个百分点。
既然禁止赤字，为什么 Connecticut 仍发行政府债券？因为这项限制针对**经常账户（current account）。税收流入、工资等日常支出流出，都记在经常账户；借钱修建学校则属于**资本账户（capital account）。建学校不是不负责任的浪费，而是形成长期资产，因此州和地方政府仍可为合理资本支出借款。
收益债券把偿付与项目收入连接起来¶
州和地方政府还会发行一种有点像 GDP 挂钩债务、也有点像股权的证券，叫**收益债券（revenue bond）**。城市为收费公路或收费桥等具体项目融资时，可以承诺用通行费收入偿债，而不是笼统依靠全部税收。政府在这里很像是在经营一项企业业务。
私人公司理论上也可以修桥，再向过桥者收费，历史上确实这样做过；今天却不常见，也许会遇到征地、执法或收费权等难题。一个有公共精神的人也许有很好的桥梁方案，却发现私人公司走不通。他不必放弃，可以去找市长或州长，说：“我有一个能用收益债券融资的方案。”政府首长会更喜欢这种提议，因为它不要求立刻加税，项目本身产生的收入可以还债。
所以，收益债券提供了另一条创业式道路。一个人不一定非要成立私人企业，也可以在地方政府中推动一项具有经营性质的公共项目。
城市破产与平衡预算的边界¶
美国破产法中的 Chapter 9 专门适用于地方自治体，区别于企业清算的 Chapter 7 和企业重组的 Chapter 11。关于平衡预算修正案的争论在美国和其他国家一直存在。德国的 Schuldenbremse 等制度也限制政府负债。
我并不支持绝对的平衡预算修正案，因为经济衰退时需要赤字支出来刺激经济。不过，这类规则没有表面看起来那么僵硬：如果仍允许地方政府为资本账户借款，就不会禁止所有长期投资。关键不是一句“政府永远不能借钱”，而是借来的钱是否形成由未来居民共同使用、也适合由他们共同偿还的资产。
理解补充｜一般责任债务与收益债券的偿付来源
本节前半的城市借款主要依靠未来税基，后半的收益债券主要依靠特定项目收入。两者都把今天的建设成本移到未来，却由不同现金流偿还。分析市政债券时，首先要问承诺还款的是整个政府财政，还是一座桥、一条路等具体项目。
政府社会保险：把风险管理嵌入公共制度¶
现代社会保险从德国开始¶
政府也会进入本来似乎可以由私人经营的保险领域。最早的大规模政府社会保险制度出现在德国。1870 年代，德国是经济思想最先进的国家之一，许多美国人会去那里攻读博士。Lujo Brentano、Gustav Schmoller 和 Adolph Wagner 等社会思想家主张，政府应当运用保险原则。
Otto von Bismarck 是德国政府首脑，不是经济学家。这些改革通常以他的名字命名，但他本人似乎并未深度参与；他后来写回忆录时甚至完全没有提起此事。我认为思想更可能来自这些经济学家。
Bismarck 政府在 1883 年建立疾病保险（Krankenversicherung），1884 年建立事故保险（Unfallversicherung），1889 年建立伤残与养老保险（Invaliden- und Altersversicherung）。德国人没有发明失业保险；英国在 Lloyd George 推动下，于 1911 年建立失业保险。
这些保障似乎都能由私人部门提供。私人疾病险、意外险和养老保险确实存在，失业保险的私人实例却很少。我知道有人提出把私人失业险作为政府保障的附加层；课程录制时，我猜也许五年内就会出现。无论这项预测后来如何，它说明私人市场并非完全不能创新，只是某些保障特别难以销售。
政府介入，因为私人市场不能把一切做好¶
为什么政府还要参与？私人部门可以很好地管理某些事情，却不能管理一切。有些保险很难卖给公众，人们不信任产品，也不愿为遥远的风险持续付钱。
Schmoller 在二十世纪初回顾十九世纪时写道，保险在每一个可以想象的领域取得胜利，是那个世纪最伟大的进步之一。它以一种完全合乎逻辑的方式，逐渐取代更早的慈善救济基金。过去，宗教对生活的支配更深，教会实际上也提供某种保险；最早的一些保险合约看起来就像宗教文件。现代社会保险不是突然从无到有，而是把分散的宗教和慈善救助改造成按规则运行的制度。
救助、税收和教育也在管理风险¶
政府保险远不只几种正式命名的保单。美国 1935 年建立 Aid to Families with Dependent Children（AFDC），支持无法养活孩子的家庭。1996 年，在人们认为道德风险不断加重的背景下，它被废除：批评者觉得社会正在形成一群终身依赖 AFDC、根本不打算工作的人。政府后来改变了制度，食品券项目也改名为 Supplemental Nutrition Assistance Program（SNAP）；类似家庭支持并没有完全消失。
累进税本身就是风险管理工具：收入大幅下降时，税负也会下降。美国和其他国家还通过 Earned Income Tax Credit 等制度，让最低收入者实际上适用负所得税。免费公共教育同样是风险分担：即使父母在收入意义上并不成功，他们的孩子仍能获得体面的教育。
Social Security 中的 OASDI 代表 Old-Age, Survivors, and Disability Insurance。政府对医疗保障体系的参与和监管——包括课程录制时提到的 Obamacare——以及工伤补偿，也都属于更广的社会保险安排。
工伤补偿既赔偿损失，也改变雇主激励¶
工伤补偿在美国联邦政府广泛提供保险以前，就已经由各州推动，后来遍及世界。它保护人们免受工作相关伤害造成的损失。核心制度是，雇主必须替员工购买工作场所事故保险。既然保费和赔偿会反映工作场所的危险程度，雇主就有动力改善安全；制度把原本由受伤工人和社会承担的成本，内部化到企业决策中。
Lloyd George 在十九世纪末或二十世纪初访问德国时，注意到街上没有因残疾而乞讨的人；伦敦却到处都是。他追问原因。过去工人在工作中失去双腿，第一反应可能是起诉雇主没有提供安全场所，可这种诉讼很难赢。怎样证明事故来自雇主，而不是工人自己的疏忽？同事也不愿作证指控仍在给自己发工资的老板。受伤者最后只能沿街乞讨。Lloyd George 因而认为英国也必须建立这种制度，后来它传播到世界各地。
我有一次坐飞机，与邻座交谈。她从事 Connecticut 州工伤补偿工作。我说：“这很有意思，讲讲吧。”她回答说：“你是第一个说这项工作有意思的人。”它不光鲜，也很少被谈论，只是静静待在背景里。你接受一份工作时，其实已经拥有这种保险，只是自己都不知道。
有效公共制度还需要信息与执行技术¶
美国南北战争期间曾尝试征收所得税，税率不高，却无法核实人们真正的收入。据一项估计，只有约 10% 的应纳税者实际缴税。雇主可以直接用现金发工资，也会故意不留记录，政府无从知道收入。所得税因而在 1872 年被撤销。当时政府也比今天腐败得多。
一些经济史学家认为，经济发展包含一个持续数十年的缓慢反腐过程。监管和执法逐渐建立社会规范，先进国家通常因此比低收入国家腐败更少。今天在美国因超速被警察拦下，很少有人会直接递上 100 美元要求不要留下罚单——除非我太天真。不过，我认为这里的学生也不会尝试。制度最终会改变人们的行为规范，让人们觉得有些事“根本就不会做”。
所得税代扣也是一项重要发明，我甚至把它视为行为金融发明。政府不等到年末再要求家庭自己存下整笔税款，而是由雇主逐期扣除。否则，一户已经生活困难的家庭到年末拿不出钱，政府又能怎么办？把父亲送进监狱只会让家庭更糟。好的征收制度不能假设每个人都能长期自律储蓄。
同一种保障可以换一种公共名称¶
美国在 1939 年建立遗属保险时，令我惊讶的是私人保险业没有强烈反对，因为它明显与私人寿险竞争。政府在命名上做了一件巧妙的事：不叫“人寿保险”，而叫“遗属保险”。听起来完全不同，实质却很接近。
人寿保险以某位被保险人的死亡为触发条件，合约中指定受益人，通常是孩子或配偶。遗属保险同样在家庭收入者死亡后保护留下的人。换了名称以后，私人保险销售人员不必在推销寿险时强调，客户已经从政府得到一份类似保障。这也是一种“诱导”，但动机可以是善意的。
公共财政与私人金融、私人保险共享许多结构，却来自不同传统，使用不同词汇，也有不同文化。进步和创新一再显得缓慢，但主题始终相同：在充满风险的世界里，怎样激励好的行动。人们有恐惧，也有人生目标，希望能在多种融资和保障方式之间选择；可他们常常看不见、买不起或忘记这些选择，于是社会还必须让某些保障自动覆盖他们。
理解补充｜社会保险不只是“政府替人付款”
工伤补偿让事故成本由雇主承担，促进预防；累进税在收入下降时自动减负；代扣制度缓解年末一次性付款带来的自制难题。社会保险既重新分配损失，也改变事前行为和制度执行方式。